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国家应急平台体系建设现状与发展趋势
发布时间：2009-09-10
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【背景】
突发公共事件给社会经济和人民生命安全造成极大威胁，尤其是2008年初的雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川大地震，对提高应急能力提出了非常迫切的需求。应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，它是以公共安全科技为核心，以信息技术为支撑，以应急管理流程为主线，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具，它具备风险分析、信息报告、监测监控、预测预警、综合研判、辅助决策、综合协调与总结评估等功能。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台”；《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）明确提出，要“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》和《国家突发公共事件总体应急预案》以及《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（国办发〔2006〕106号）也都对应急平台体系建设作出了相应部署。
建立以国务院应急平台为核心的国家应急平台体系，是形成以国务院应急机构为运转中枢的一体化应急能力的重要途径和技术手段，是对《应急体系建设规划》的具体实施。
【应急平台建设情况】
应急平台的研究最早于2004年在清华大学等单位开展；2005年第二届中国电子政务论坛对应急平台的建设进行了交流，2006年全国应急管理大会上，清华大学介绍了国家应急平台体系建设的总体方案；2006年底，在国务院应急管理办公室的组织下，启动了“国家应急平台体系建设项目”和科技部“十一五”科技支撑计划“国家应急平台体系关键技术研发与应用示范”（2006-2008）。前者主要进行建设项目的实施；后者提供设计方案、标准规范、软件系统和数据库等关键技术支撑，以及10个部门应急平台和10个省级应急平台技术研发与示范。
目前，各级政府有关部门在信息化建设过程中，已经逐步建立起服务于各自部门的应急指挥或应急信息系统，在防御重大灾害和事故方面发挥了重要作用，为全面实施国家应急平台体系建设创造了一定条件。在实际工作中，应急平台建设发展仍不平衡，应用功能不够完善，信息资源和平台系统尚未有效整合。
2007年6月，国务院下发了《国家应急平台体系建设指导意见》，对国家应急平台体系建设总体框架内容和建设任务分工等提出要求，明确了建设的实施思路，按照“统筹规划、分级实施；因地制宜、整合资源；注重内容、讲求实效；立足当前、着眼长远”的原则进行建设。
（一）国家应急平台体系
国家应急平台体系建设包括国务院应急平台，31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团、5个计划单列市应急平台，20个有应急职能的部门应急平台和100个部门值班系统。
1．总体方案设计工作已经完成。国家应急平台体系总体方案已经设计完成，为建设实施奠定了基础，并在在清华大学建成了国家应急平台体系原型系统。2007年8月，《国家应急平台体系技术要求》印发试行，对各级（国务院、部门和省级）应急平台设计的技术规范和要求作出了规定。
2．国家应急平台体系建设项目（一期工程）可行性研究报告于2008年初通过发展改革委评审。一期工程主要建设国务院应急平台以及与各有关部门、省级应急平台的互联互通部分，初步设计工作正在进行。
3．数据标准制定工作有序开展。《应急资源分类与编码规范》和国家应急平台体系省级和部门应急平台数据库表结构规范已经编写完成并开始试行；《国家应急平台体系数据交换与共享系统规范》已经印发示范部门和地方征求意见；《应急信息资源目录规范》、《应急平台标识规范》、《应急平台门户技术规范》等标准规范在修改完善后也将逐步印发征求意见。
4．国家应急平台体系应急通信系统方案，中、小型移动应急平台设计方案，安全保障系统设计方案基本完成，并已开始试验测试和实施。
（二）国务院应急平台
1．国务院应急平台总体方案已经完成。包括应急指挥场所总体布局、基础支撑系统总体设计、综合应用系统和数据库总体设计等内容。
2．完成了国务院应急平台硬件系统集成方案设计。包括计算机网络、图像接入系统、视频会议系统、大屏幕显示系统、桌面会议系统、集中控制系统、音频系统等方案设计，以及应急指挥场所综合布线方案设计。
3．综合应用系统等软件基本研发完成。目前已经初步完成国务院应急平台综合应用系统，实现综合业务管理、风险隐患监测防控、综合预测预警、智能辅助方案、指挥调度、应急保障、应急评估和模拟演练等主要功能，并已开始试用和上线准备。综合应用系统软件将在进一步完善后，连同信息接报系统、智能检索系统等研发的其他通用软件等一同下发给各地区和有关部门选择使用。
4．数据库设计已经完成。完成数据库系统需求分析报告、概要设计和详细设计报告，并初步开展了数据库内容建设，各有关部门和地方上报国务院的应急数据整理工作正在开展，整合了北京市、公安部、水利部、地震局和气象局等地区和有关部门的数据内容。
5．互联互通等试验已经完成。开展了政务外网接入、卫星通信过渡方案、音视频互联互通、信息交换与共享等一系列试验，实现了国务院应急平台与示范部门和各省级应急平台视频会议和图像接入的互联互通。
（三）部门应急平台
在科技部项目的推动下，各示范部门都基本完成了应急平台的方案设计、框架设计和有关标准制定，进行了有关数据资源的整合，基本完成有关数据库或数据交换与共享系统建设。国土资源部、地震局和气象局已经完成有关综合应用系统的建设，安监总局、林业局和总参作战部等综合应用系统正在建设。
在自然灾害方面，以水利部应急平台为例，通过国家防汛抗旱指挥系统建设，形成了雨水情的实时报送网络，建设了水文气象综合业务管理系统、WEB水情查询系统、水情会商系统、中国洪水预报系统、对外信息发布系统等，以及水利通信网、水利信息网、视频会议系统等。
事故灾难方面，安监总局在“十五”期间，先后实施了综合政务信息系统、视频会议系统和安全生产基础调度与统计系统建设，目前正在实施“国家安全生产信息系统（一期工程）”工作，完成的主要项目有安全生产信息系统网络平台、安全生产监管与煤矿监察应用系统、安全生产基础资源数据库、安全保障与运行维护系统等。“十一五”规划提出建立全国安全生产应急救援体系，目前国家安全生产应急平台体系总体方案的设计已基本完成。
公共卫生方面，卫生部从SARS后开始，建立了疾病和突发公共卫生事件网络直报系统，全国县及县以上医疗机构实现了疫情和突发公共卫生事件的网络直报，正组织全国卫生监督信息系统、指挥决策信息系统、医疗救治信息系统建设工作的规划设计和建设工作。
社会安全方面，公安部依托指挥中心建立部门应急平台，建设部指挥中心到省厅地市的宽带专网，实现了视频会议、有线指挥调度、图像监控、无线通信和卫星通信系统等，建立了包括人口信息库在内的八大基础信息数据库和包括出入境管理等应用系统。
（四）省级应急平台
随着国家通信事业和电子政务的发展，各地区都基本具备了覆盖市县的通信和计算机网络，这些基础资源是进行应急平台建设的重要条件。各省级人民政府正抓紧根据国家规划进行应急平台的立项和建设工作，但总体仍处于起步状态。北京市应急平台开展较早，正在进行完善，其他省级应急平台大多尚未完成建设。如上海、黑龙江等正在进行规划，青海、山西等正在进行立项，广东、天津等正在进行项目建设。
在科技部“十一五”科技支撑计划支持下，各示范地区都完成了应急平台方案、框架设计和有关标准制定，内蒙古、吉林、江苏和重庆等还进行了有关数据资源的整合，吉林建成“静中通”移动平台，河南正在建设应急指挥场所和移动应急平台。各示范地区均开展了有关数据库、数据库内容或数据交换与共享系统的建设，北京正在建设综合应用系统。
在地市级应急相关系统方面，很多大城市的应急联动系统都已开始建设，但多数为“三警合一”系统，距真正意义上的应急平台还有差距。
（五）应急平台体系技术原型系统
在科技部科技支撑计划和教育部科技创新平台项目的支持下，清华大学通过原始创新和集成创新，已研制出了应急平台体系技术原型系统，包括基础支撑系统、综合应用系统和移动应急平台，在一定程度上兼备“借鉴过去、把握当前、预测未来”的技术功能，能实现应急管理“平战结合”及其顺畅转换的全流程、全系统、全体系互联互通。该系统可用于检验应急平台及其体系的总体或详细设计方案的可行性、可靠性和先进性；为硬件设备、软件系统、平台体系和应急管理相关技术的筛选、研发、测试、培训、演练提供支持；为政府、部门、企业和基层应急平台，及其相关节点的建设提供借鉴和参考。
【发展趋势】
近年来，世界发达国家大力加强跨领域、跨部门的突发公共事件应急技术的研发和一体化应急平台的架构，普遍重视应急平台的风险分析、信息报告、监测监控、预测预警、综合研判、辅助决策、综合协调与总结评估等关键环节所需的关键技术。
“9·11”以后，美国大力加强应急资源整合、应急技术研发和集成应用，使应急平台具备资源共享、综合智能分析、统一规范的协调管理以及信息畅通的技术能力，为综合预测预警、形势通告、协调指挥等提供强大支撑。在英国，建立集成应急管理平台（IEM），增强应急机构间的协调与协作能力，通过有效的识别和管理各种突发事件的风险，使其拥有并维持世界一流的应对突发事件的能力。在德国，先后建立危机预防信息系统（deNIS和deNISII），为联邦和地方政府决策者的信息沟通、事件响应提供信息网络支持，更好地为突发事件的援救提供服务。在日本，灾害信息系统包括早期评价系统和应急对策支持系统，为政府快速、准确制定决策提供依据，为相关机构提供共享信息平台，其信息获取和传输覆盖了从首相官邸、到内阁府、到都道府县的行政机关和消防本部、到基层的村庄。
（一）开展体系性的建设与整合工作
美国在下一代应急平台的研发过程中，更重视和加强应急系统的体系性工作，进行大系统集成，要求整合现场、现场指挥中心、后方指挥中心的资源和信息。由于现有应急相关系统在建立时目标和需求有差别，要整合成为有机整体，需要信息系统框架、基础平台、接口协议、信息交换、数据结构和功能实现等方面的统一标准。从纵向上，不同层次的应急平台的功能和技术体系要有一致性，与统一指挥、分级响应、属地为主的应急体制相一致；横向上，应急平台应能改变同级部门间条块分割、独立作战的局面，充分体现一体化应急的功用。
（二）加大监测监控与预警技术的应用
发达国家重视运用先进的网络技术、遥感技术、传感和信号处理技术，建立和完善网络化的国家级应急预警系统。“9·11”事件后，美国建设了互联网络安全防范系统，以及食品安全、外来生物入侵、反生物恐怖及动植物防疫等具有相对独立又互相联系的预警和快速反应体系；国外普遍重视对重大危险源在线检测识别与监控技术的应用；日本先进的地震监控监测与预警系统在震后数秒内即可向公众发布灾害现场信息，有效辅助救灾与指挥决策。发达国家还积极发展各种卫星、雷达等遥感探测手段，以多种手段获取高精度和高时空分辨率的气象信息。
（三）加强应急平台涉及的公共安全基础数据的综合汇集与分级分类管理
公共安全应急数据涉及面广，具有跨部门、跨领域的特点，数据汇集复杂、困难。美国信息综合中心（NIMS Integration Center）制定了公共安全数据资源的搜集、分类管理和状态跟踪方法，并通过国土安全运行中心来实施数据和情报的汇集。相比之下，我国还没有建立有效的信息资源共享机制，各种应急信息存在割裂，缺乏整合，全国应急管理的综合信息数据库和应用系统仍没有形成体系，突发公共事件发生时，难以迅速汇集、汇总和分析各类有关信息，不利于为科学应急提供参考和依据。为此，亟需在应急管理领域建立大型综合性、公用性数据库，研究应急数据统一汇集、有机融合和分级分类管理的技术方案。
（四）重视灾害事故的时空风险预测、危险性分析与决策支持
应急平台的关键性作用是对突发公共事件的发展、危害以及应急效果进行动态、科学、合理的预测评估，为应急决策提供依据。2005年卡特里娜飓风后，即使在灾害仿真与预测模拟方面具有强大优势的美国仍然认为其预测预警工作不足。突发公共事件随空间和时间变化规律的预测分析以及协调多方人员、物资和信息实现动态优化决策，是亟需解决的重要问题，核心解决途径是开展综合风险分析、预测预警、辅助决策和模拟仿真等应急技术的综合性攻关与应用，并与空间地理信息相融合进行动态分析、快速评价和直观显示。
（五）建设研究基地实现应急平台的不断完善和应急科技的持续创新
我国在公共安全与应急技术领域虽然已取得了初步成果，但尚未形成整体的公共安全应急核心技术自主开发能力。相比发达国家建立的地震、火灾、气象灾害、洪水等大型研究基地和培训基地，我国迄今还没有公共安全与应急技术领域的国家级综合性研究机构，领域内整体科技水平处于较低层次，无法适应国家公共安全保障与应急科技的重大需求。建设国家级应急科技与工程研究机构，完善其研发与测试的条件和设施，将为国家应急平台体系建设与运行、应急关键技术和装备研发以及系统验证、应急技术培训与演练等提供科技支撑。
